NOWELIZACJA KPA, czyli co dalej z reprywatyzacją

W dniu 16 września 2021 r. wchodzi w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), wokół której narosło wiele emocji związanych z daleko idącymi skutkami wprowadzenia jej  do porządku prawnego. Postaramy się wyjaśnić jaki jest jej cel, o co w niej chodzi i czy rzeczywiście oznacza ona koniec reprywatyzacji oraz utratę możliwości uzyskania odszkodowania za przejęty przez państwo majątek.

O CO W TYM WSZYSTKIM CHODZI?

Z treści pozostających w publicznym przekazie komunikatów medialnych można odnieść wrażenie, że mamy do czynienia z niezwykle skomplikowaną materią ustawową dotyczącą ostatecznego uregulowania kwestii reprywatyzacyjnych. Tymczasem sam tekst ustawy jest niezwykle krótki i składa się zaledwie z kilku jednostek redakcyjnych. Otóż w art. 1 ustawodawca postanowił, że od tej pory art. 156 § 2 KPA otrzymuje brzmienie: ,, Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne" (pkt 1), zaś w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu: ,,Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji " (pkt 2). Z kolei art. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że „Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą” (ust. 1), zaś „Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa” (ust. 2). Do tego dochodzi zawarte w art. 3 krótkie stwierdzenie, zgodnie z którym ustawa wchodzi w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia.

Jak widać, samo brzmienie ustawy nie stanowi treściwie obszernej regulacji. Z czego zatem wynikają emocje towarzyszące niektórym wypowiedziom związanym z jej wejściem w życie?

SKUTKI I KONTROWERSJE

Przytoczona powyżej regulacja zawarta w art. 1 nie powinna budzić większego zdziwienia, wszak w praktyce orzeczniczej i wypowiedziach doktryny od jakiegoś czasu postuluje się ograniczenie możliwości podważania aktów administracyjnych wydanych kilkadziesiąt lat temu i wywołujących daleko idące skutki w sferze prawnej, materialnej i społecznej. W tym duchu wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, uznając art. 156 § 2 KPA w dotychczasowym brzmieniu za w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z konstytucją (wyrok z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13). Wprowadzane zmiany są zresztą przedstawiane przez ustawodawcę i projektodawców ustawy jako realizacja wzmiankowanego wyroku Trybunału. Warto przy tym zaznaczyć, że znowelizowane przepisy ustawy odnoszą się nie tylko do spraw reprywatyzacyjnych (choć to o nich mówi się najgłośniej), ale wszystkich postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonych na podstawie KPA. 

Odmiennie należy spojrzeć na regulacje zawarte w art. 2. Nie ulega w ich świetle wątpliwości, że w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ obowiązany będzie do stosowania przepisów w brzmieniu znowelizowanym. Ustawodawca nie pozostawił zarazem złudzeń co do dalszych losów postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wydanych 30 lat wstecz od daty wejścia w życie ustawy. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przewiduje bowiem bezwzględny skutek w postaci ich umorzenia, tzn. zakończenia w sposób nie prowadzący do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

W takim stanie rzeczy osoby, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w okresie pomiędzy 10 a 30 lat temu utracą możliwość odzyskania utraconego majątku w naturze. Oznacza to, że w przypadku dostrzeżenia rażących wad kontrolowanych decyzji wydanych (a ściślej rzecz biorąc: doręczonych lub ogłoszonych) 10 lat temu organ nie będzie mógł stwierdzić ich nieważności, lecz ograniczy się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji pierwotnej z rażącym naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 KPA. Tym samym osoby poszkodowane uzyskają prejudykat, który umożliwi im dochodzenie odszkodowania w postępowaniu cywilnym w oparciu o art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Sytuacja tych osób nie będzie zatem najgorsza.

O wiele gorzej przedstawia się natomiast sytuacja tych osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej ponad 30 lat temu – w takich przypadkach postępowania zostaną umorzone, zaś osoby poszkodowane wydaniem decyzji nie będą mogły korzystać z drogi odszkodowawczej wynikającej z ww. przepisu. Jednocześnie osoby, które do tej pory z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej 30 lat temu w ogóle nie wystąpiły, nie będą już takiej możliwości posiadały.

W świetle powyższego podnoszone w debacie publicznej wątpliwości co do zgodności ustawy z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego należy uznać za w pełni uzasadnione. Praktyka pokazuje bowiem, że postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty potrafią toczyć się po kilkanaście lat, z przyczyn całkowicie niezależnych od stron prowadzonego postępowania. Wpływ na to wywiera skomplikowany charakter spraw, trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego, a często również zwykła opieszałość organów obowiązanych do ich rozpoznania. Przewidzenie przez ustawodawcę bezwzględnego skutku w postaci umorzenia toczących się wiele lat postępowań, na których długotrwały tryb prowadzenia strona nie miała żadnego wpływu, przy jednoczesnym zaniechaniu wprowadzenia jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego, prowadzi do jednoznacznego i niczym nieuzasadnionego pokrzywdzenia osób podejmujących działania mające zmierzać do naprawienia szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem akty administracyjne. Omawiane powodują zarazem dalece wątpliwe zróżnicowanie kręgu podmiotów będących w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. pokrzywdzonych wydaniem wadliwych decyzji administracyjnych, na tych, którym organ zdążył wydać decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji (ci zachowają prawo do restytucji bądź dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 2 KC) oraz tych, którym takich decyzji do momentu nowelizacji KPA organ wydać nie zdołał (ci zostaną tych praw pozbawieni). Trudno nad tego rodzaju skutkami przejść do porządku dziennego.

CZY TO RZECZYWIŚCIE KONIEC ROSZCZEŃ?

Czy jednak rzeczywiście - jak często słyszymy w przekazach medialnych - nowelizacja KPA musi oznaczać „koniec reprywatyzacji”? Z punktu widzenia stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przed 30 laty, droga do dochodzenia roszczeń opartych na art. 417¹ § 2 KC rzeczywiście zostaje zamknięta. Osoby te nie mogą bowiem uzyskać prejudykatu stwierdzającego niezgodność decyzji nacjonalizacyjnej z prawem, a tym samym wypełnić podstawowej przesłanki tego rodzaju roszczenia. Nie oznacza to jednak, że osoby te zostają automatycznie pozbawione możliwości realizacji swych praw w oparciu o inne podstawy prawne. Abstrahując od środków prawnych przewidzianych przepisami KPA (w pojedynczych przypadkach można wyobrazić sobie wznowienie postępowania bądź wygaśnięcie decyzji) należy przypomnieć, że odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie i zaniechanie władzy publicznej ma swoje źródło przede wszystkim w art. 77 konstytucji, jak i art. 417 KC, w stosunku do którego art. 417¹ § 2 KC stanowi lex specialis. Art. 77 ust. 2 konstytucji stanowi przy tym, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Przyjrzyjmy się zatem hipotezie art. 417 KC i jego poszczególnym przesłankom. Z przepisu tego, w połączeniu z art. 361 KC, wynika w sposób jednoznaczny, że dla skutecznego skonstruowania żądania niezbędnym jest wykazanie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, szkody oraz związku przyczynowego między bezprawnym działaniem a szkodą. W zakresie szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem decyzje administracyjne, niezgodność z prawem co do zasady powinna zostać stwierdzona w odrębnym postępowaniu, o czym stanowi wspomniany wcześniej art. 417¹ § 2 KC. Co jednak w sytuacji, gdy z przyczyn od strony niezależnych, strona takiego prejudykatu uzyskać nie mogła?

W doktrynie od dłuższego czasu obecny jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy ze względu na brak procedury prowadzącej do uzyskania prejudykatu w odniesieniu do decyzji ostatecznej nie może zostać zastosowany art. 417¹ § 2 KC, powinna znaleźć zastosowanie ogólna reguła odpowiedzialności przewidziana w art. 417 KC. Jeżeli więc instancyjny tok postępowania został wyczerpany, zaś prawo regulujące właściwą procedurę nie przewiduje możliwości stwierdzenia niezgodności wadliwej decyzji z prawem, to niezgodność tę powinien ustalić sąd odszkodowawczy. W świetle omawianej nowelizacji KPA pogląd ten zdaje się nabierać dodatkowego znaczenia w stosunku do sytuacji osób, które podjęły działania zmierzające do uzyskania we właściwym postępowaniu prejudykatu stwierdzającego niezgodność decyzji z prawem (tj. złożyły wniosek o stwierdzenie jej nieważności), jednakże z uwagi na długotrwały tok procedury administracyjnej i interwencję ustawodawcy prowadzącej do umorzenia postępowania, prejudykatu tego uzyskać nie zdołały. W takim przypadku wywiedzenie automatycznego skutku w postaci wygaśnięcia roszczeń odszkodowawczych wydaje się nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do organów państwa. Osobom poszkodowanym przysługuje zatem możliwość wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody na drodze powództwa cywilnego opartego na art. 417 KC, w którym przesłanka niezgodności z prawem byłaby ustalana nie w odrębnym postępowaniu prejudycjalnym, a przez sąd odszkodowawczy w toku prowadzonego postępowania rozpoznawczego.

Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze możliwość wywiedzenia przewidzianego w art. 417¹ § 3 KC roszczenia o naprawienie szkody wynikającej z niewydania decyzji administracyjnej. W takim przypadku wystąpienie z powództwem odszkodowawczym musiałoby zostać poprzedzone uprzednim uzyskaniem decyzji lub orzeczenia stwierdzającego przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ nadzorczy w przedmiocie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej. Osoby poszkodowane decyzjami wydanymi ponad 30 lat temu, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nierozpoznany do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej KPA z uwagi na opieszały tryb procedowania organu posiadają zatem dodatkowy instrument do ubiegania się o przyznanie odszkodowania wynikającego z przewlekłości działania organu nadzorczego.

Warto także pamiętać, że art. 417¹§ 1 KC przewiduje możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu tzw. bezprawia legislacyjnego. W przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że nowelizacja KPA w zakresie art. 2 ust. 2 pozostaje niezgodna z konstytucją (wedle informacji medialnych ewentualność złożenia skargi konstytucyjnej rozważa m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich), stronom postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, które zakończyły się umorzeniem otworzy się zatem droga do dalszego konstruowania roszczeń odszkodowawczych.

Rzecz jasna, oprócz wykazania niezgodności z prawem działania władzy publicznej, poszkodowani powinni skoncentrować się także na udowodnieniu pozostałych przywołanych powyżej przesłanek, czyli szkody i związku przyczynowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że równoległe wystąpienie z roszczeniami określonymi w art. 417, art. 417¹ § 1 i art. 417¹ § 3 KC nie może prowadzić do kilkukrotnego naprawienia tej samej szkody.

CZY WARTO SKORZYSTAĆ Z TYCH ŚRODKÓW? 

Czy proponowane środki prawne okażą się skuteczne, pokaże praktyka orzecznicza najbliższych lat. Należy zakładać, że prezentowane zagadnienia doczekają się pogłębionych wypowiedzi Sądu Najwyższego. Ewentualne uwzględnienie żądań odszkodowawczych nie doprowadzi do zwrotu przejętego przez państwo majątku, ale pozwoli na uzyskanie odszkodowania kompensującego poniesiony uszczerbek. Dla osób poszkodowanych - jak w każdym przypadku - wystąpienie na drogę sądową wiązać się będzie z procesowym ryzykiem przegrania sprawy i poniesienia związanych z tym kosztów postępowania sądowego. Z puntu widzenia interesów osoby poszkodowanej godzi się przy tym rozważyć czy hipotetyczna możliwość poniesienia ryzyka procesowego stanowi wystarczający czynnik odstręczający od podjęcia sądowej próby uzyskania naprawienia szkody doznanej na skutek niezgodnego z prawem działania władzy publicznej, zwłaszcza że - wobec braku ustawy reprywatyzacyjnej – jest to jak na razie droga jedyna.